2014年国家公务员申论备考:探寻户籍制度改革

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　　【热点追踪】2007年3月，公安部公布已有12个省自治区、直辖市已经相继取消11 "了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。

　　2007年6月，重庆和成都被确定为全国统筹城乡综合改革配套试验区。自此，一场统筹城乡差别、平衡城乡利益、重建社会结构的变革开始了破冰之旅。根据统筹城乡改革方案，到2020年，重庆市的城镇化率将由目前的46. 7%上升至70%，意味着将有800万农民工进城变为新市民。

　　2011年2月27日上午，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝再次专程来到中国政府网和新华网访谈室，接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友 进行在线交流，在回答网友问题时，温总理说，我们正在出台一个文件，就是要积极稳妥地推进户籍制度改革。加快推进户籍制度改革势在必行，具有十分重要的意义。

　　2012年全国“两会”上，温家宝总理所作的政府报告中，再次将“推进户藉管理制度改革”提上议事日程。

　　一、我国现行户籍制度的弊端

　　我国现行的户籍制度存在五大弊端。

　　1.限制迁徙的“户籍制度”违宪违法

　　1949年次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年届全国人民代表大会通过的《中华 人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。为了避免户籍制度与宪法之间的冲突，1975 年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款。但是，迁徙自由本身是人身自由的一个 延伸，不管宪法有无明文规定，这种自由都是随宪法存在的。

　　迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。1997年10月和1998年10月，我国签署了落实《世界 人权宣言》的“国际人权两公约”——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》。其中 《公民权利和政治权利公约》第十二条款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享 受迁徙自由和选择住所的自由”;第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约 国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立 法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。该公约还规定:“除 非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”。在我国已正式签约《公民权利和政治权利 公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。

　　2.户籍制度违背了平等的原则

　　现行的户籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地进行登记管理，而是一种封建的身份 世袭制度，一个人出生时的户口身份是根据其父母的身份确定的，并限制其自由迁徙，使各地区的人缺 少了平等分配国家资源、平等交流的机会。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除 了招工、招干、升学、参军等几条有限的途径外，再无例外。

　　二元户籍制在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份，给人们带来了身份上的歧视，有了本地 人和外地人之称。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制 的流弊之一。

　　3.不利于人口素质的提高

　　二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下 来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口 自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思 进取、贪图安逸的观念，不利于其素质的提高。限制迁徙还造成城乡之间、地区之间缺乏文化交流碰撞， 民众中排外情结严重，政府中地区保护主义盛行，将来万一地方自治权过大，还有可能威胁国家的统一。

　　4.助长了两极分化

　　两类户口的划分造成利益分配的不平等。户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权 的确认。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障甚至部分商品的供应等一系列的待遇具 有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口 ;另一方面，在两类 户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇 户口等区别。为了实现所谓的现代化，把农民置于不平等的位置，置于城市化现代化之外，严重侵犯了 他们追求幸福生活的权利。当前城市居民死守城市、农村人一旦进城就不愿离开，其根本原因是传统体 制赋予了城市居民过多的特权。

　　这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地 区之间、城乡之间发展的不平衡状态。城市、特别是沿海开放城市，可以采取各种优惠政策，吸引更多的 人才和资金，而相对落后的农村、中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，使城乡之间、地区之 间差距呈扩大化趋势，对我国经济的发展构成危害。

　　党中央提出的构建社会主义和谐社会，就是为解决与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障密切相 关的二元户籍制造成的农民问题、失业问题、社会保障问题、贫富差距问题等作出的决定，以减缓两极分 化的趋势。

　　5.妨害了经济发展

　　一切经济发展的关键因素都是人造成的，基本的生产力是人，重要的资源是人力资源，劳动力 素质在经济活动中处于决定作用。市场经济要求资源(劳动力)由市场自行配置调节，旨在强调劳动力 的自由流动，实现资源优配置，而二元户籍制非常不利于人才的培养和流动。

　　社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在 10%以上，美国更是高达25%左右，而我国人口年迁移率只在0. 5%～3%之间。可见，二元制在迁移条 件上设置的重重障碍，巳经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的人才来说，要想脱颖而出难 度是很大的。

　　中国现行的户籍制度阻碍和制约了农业和农村的发展。一是因为城市偏向，削弱了农业自身的积 累能力和再生产能力。据统计，1959～1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业 积累4 075亿元，占同期财政收入的21. 3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991～1997年农村 就有20 873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地 上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。

　　经济发展还与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化:国际经验和中国的前景》中曾指出，人 均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的 流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化 的发展。经过几十年的城乡分治，中国的城市化进程停滞不前，甚至一度出现了反城市化的倾向。虽然建立 起了工业体系，但付出了过分的代价，人民的生活水平极端低下，远远落后于其他国家。城镇化的滞后，城镇 的聚集效益和规模效益大量损失，在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

　　二、怎样进行户籍制度改革

　　全面推进户籍管理制度改革是一项复杂的系统工程，必须联系户籍制度、就业制度、财政制度、社会保障 制度、市政制度、政治体制等作综合的改革。

　　首先，全面梳理相关法律法规，加快户籍管舰法步伐。要积极开展户籍法立法调研工作，在广泛征求各 方意见的基础上，抓紧做好户籍法草案的起草、修改和报批工作，力争户籍法早日出台。应该尽快把“迁徙自 由”重新写入宪法，作为基本权利加以严格的保护，当其受到其他法律侵犯时，通过违宪审查制度，可裁定该法 律失效。

　　其次，建立全国统一的户口登记制度，以居住地登记户口、人户一致为原则，在城乡全面建立健全出生、死 亡、迁出、迁人、变更五项户口登记制度。通过国家统一立法，规范户口管理，让隐藏在户口背后的劳动、人事、 工资、教育、卫生、物价等相关社会管理制度与户籍制度脱钩，避免各地自行其是和实行地方保护主义，使中国 公民在中国境内都能享受同等待遇。户口管理办法也应由“事前准人制”向“事后登记制”改革，公民只要在某 ±也居住、生活、工作等达到一段时间(如6个月)，就可自愿申请加人当地户口，实行自谋职业、自理口粮的制 度，使人才在全国范围内自由流动。

　　第三，积极调整户口迁移政策，改变户口管理方式，实现迁徙自由。取消城乡之间、地区之间迁徙的行政 限制，户口管理机关仅以申请人所提供的住所证据来登记户口。艮P农民可以进城，市民也应可以下乡，人口流 动是双向的。

　　第四，加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量。截至2000年底，全国已有37 667个派出所建成人口信息计算机管理系统，与此同时，公安部完成了人口信息管理系统“百城联网工程' 通 过积极运用人口信息计算机管理系统，逐步实现人口信息统计数据的共享，并尽快建立全国公民身份证号码 查询服务中心，以更好地适应户籍管理社会化服务的需要。

　　第五，缩小城乡之间的差异。推进农业现代化，实行以工补农的政策(这也是市场经济国家通行的政策)， 提高农民收人，减轻农民负担，弱化城市居民的特权，逐渐实现全国范围内统一的社会保障、社会福利制度，解 决流动人口就业、居住、教育、劳动保障、医疗卫生等问题，形成城乡劳动者平等迁移、平等就业的体制。

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