漯河政法干警考试申论热点:城管,不管不行 不改不行

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　　上世纪九十年代，随着城市化进程的加快，城市管理问题日益迫切，但当时城市管理权分散在不同职能部门手中，“都有权，但都不愿管事”。1996年10月1日，行政处罚法实施，其中第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，确立了“相对集中行政处罚权”制度。这条规定成为城管制度产生的直接依据。根据当时规定，城管行政处罚权模式是“7十1”，即城管执法的范围，包括市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政处罚权，以及省级政府决定调整的其他领域行政处罚权。

　　然而，在行政处罚权相对集中后，环保、工商等部门把那些执法难度大，并且不涉及自己核心利益的执法权也转移给城管，城管执法难度越来越大。“政府部门把权力转移给城管，这样的转移有效吗?”这是城管执法面对的个诘问。

　　同时，行政处罚法第16条规定“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，可见，行使行政处罚权的只能是“行政机关”，而非任何其他主体。但直到现在，一些县、区的城管部门仍非行政机关，有些是事业单位，有些甚至是临时机构。城管是否具有执法主体资格，是它回避不了的又一疑问。

　　合法性“先天不足”，让被执法对象难以从心底对城管执法认同。而执法手段的缺乏，又加大了执法难度，为冲突埋下伏笔。关于执法手段缺乏，下面的例子可见一斑。按照行政处罚法规定，城管可以暂扣小贩物品，但没有人身强制权，7月27日中央电视台《新闻调查》报道了广州城管因此遭遇的一场官司：今年3月，城管队员和小贩李盛燕发生冲突，当李盛燕扔出一个番石榴后，城管队员敖大挺冲上前去做出了掐脖子的动作。事后，李盛燕将城管告上法庭，认为城管涉嫌行政违法。敖大挺解释说，自己是担心李盛燕再有过激行为，想把她和水果刀隔离开，而李盛燕的代理律师则认为，城管没有任何人身强制权，敖大挺的行为超出了城管的权力边界。不过，这名代理人也承认，规定本身也有一些问题，“城管就根本不应该有这种财产扣押的权力。如果没有人身的这种控制的权力，他根本做不到的”，“不仅仅容易给小贩带来很大的伤害，其实我觉得给城管也容易带来伤害，因为他们这种地位是很尴尬的”。

　　责任过重，权力有限。面对违法，不管不行;管，又没有足够的执法权。权威性不足，手段有限，这是暴力冲突的根源。

　　未来之路

　　取消城管，至少目前看不现实。但恶性事件频发提醒我们：城管，不改不行了。

　　不揣冒昧，笔者也提供一些改革的方向：

　　，让城管执法有充分的依据。

　　当前发生的城管暴力冲突，起因多是暂扣小贩的物品。暂扣到底合不合法?如果对方不同意甚至用暴力抗拒，城管该怎么办?这些问题必须有清晰的答案，因为这是执法的基本前提。遗憾的是，由于没有统一的城市综合管理法规，这些执法基本问题竟无定论。

　　城管执法，须有完整、合理的法律体系的支撑。立法部门应及时制定相关的法律，对城管执法权限、执法手段、相对人救济途径等事关公民权益的重大问题作出规定。

　　其中，值得考量的问题：既然扣押物品权力和人身强制权事实上不可分离，立法者就必须在下列两种方案中择其一：赋予城管部门人身强制权;收回扣押物品的权力。从目前矛盾激化的现实看，后一种方案更可取;从长远看，“没有了牙齿”执法能否有力、有效，也不无疑问。然而，“一旦给了城管人身强制权，它会不会成了‘第二警察’?”这是公众更大的担心。如何抉择，考验立法者智慧。

　　但有一点必须明确：无论是否被赋予人身强制权，暴力都不是城管执法的正当手段。不使用暴力不让流血事件发生，是城管执法不能再退的底线。

　　第二，让“临时工”走开。

　　城管出事，“临时工”每每成为“替罪羊”。“临时工”也代表执法机关，企图以“临时工”逃避责任，注定不能得逞。这里更值得思考的是：“临时工”执法是否应继续下去?

　　尽管国务院文件再三明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，“要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”，但除了北京等少数城市，多数地方都未按照这一规定办理。处在城管执法线的人员，基本不是公务员编制。城管执法事关公民重大权益，而“临时工”在执法资格、执法能力以及法律意识等多方面的欠缺，都注定了这些人执法结果的不美妙。

　　南京市玄武区城管执法大队队员赵阳曾接受《中国青年报》采访，否认城管“刻意招聘有劣迹的人”的传言，但他也承认，“由于管理混乱，有劣迹的人确实容易混入。在领导的传统观念里，‘有魄力’、‘敢打敢杀’的人更加适合当城管，在执法过程中效率更高。”有关部门应把好“入口关”，防止有劣迹的人进入城管执法队伍。

　　从现实看，让“临时工”以及有劣迹的人走开，从执法主体上保证执法的纯洁性，极其必要。

　　第三，财政保证城管经费，杜绝城管吃“杂粮”。

　　各地城管队伍发展迅速，多数地方经费采取差额拨款，不足部分通过罚款解决的方式。一旦机构运转、人员福利都和罚款多少挂钩，执法者也就有了罚款的冲动。当务之急是彻底斩断利益链。没有了创收的任务和压力，城管执法会规范许多。

　　对一些地方财政来说，这可能意味着不小的压力，但这件事能否落实，事关公民权益和社会和谐，再困难也别无选择。

　　后，城市管理的目的，尤其需要管理者反思。前几天，《湖南日报》报道了80后城管李特事迹：在长沙市望城区，瓜农摆摊占道，多次引发交通事故，上级要求取缔，瓜农不肯走。怎么办?李特多次与领导沟通，决定由政府出资，帮瓜农搭棚卖瓜，“叔伯们，进棚里卖瓜吧!”

　　当向善的力量来自制度，而不是来自个人素质，李特这样的好城管将不再可遇不可求。到那时，摊贩和城管的关系，也将不再是水和火，而是水和鱼。

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